不动产统一登记：是什么？为什么？
不动产统一登记：是什么？为什么？
楼建波
发于2023.5.29总第1093期《中国新闻周刊》杂志
4月25日，在成都召开的全国自然资源和不动产确权登记工作会议上，自然资源部部长王广华宣布中国全面实现不动产统一登记，引发了人们对不动产统一登记的关注和讨论，部分公众将此误读为是在为征收房地产税做准备。
中国为何要实行不动产统一登记？不动产统一登记的意义如何？其对国家重大改革任务、生态文明建设、国家治理的辅助和支撑作用体现在哪些方面？下文将予以讨论。
不动产统一登记的“四统一”
中国的不动产统一登记不是从无到有、新建的不动产登记制度，而是对原来由不同部门分别对不同类型的不动产进行登记的职能进行整合，最终实现“四统一”后的不动产登记制度。这是理解中国不动产统一登记的基础和出发点。
改革开放以来，土地、房屋、林地、草原、海域海岛等自然资源的不同管理部门借鉴国外做法，逐渐建立起自己的资源登记制度，并逐步向权属登记过渡，形成了不同类型的不动产由不同部门分别按照不同的程序和标准登记的“九龙治水”的局面，权属交叉、重登漏登乃至错登等问题时有发生。
分散登记不可避免地增加了不动产权利人的登记成本，降低了登记和查询的效率和准确性。为克服分散登记的弊端，2007年《物权法》首次立法规定了不动产统一登记制度——“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”(第10条第2款)。2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确将分散在多个部门的不动产登记职责整合，由一个部门承担。
从2013年党中央国务院决定由原国土资源部统一负责不动产登记，提出“四统一”的改革任务，到2022年土地承包经营权和土地经营权纳入不动产统一登记体系，全面实现“四统一”，历时十年。其间，不动产登记部门采取各种措施降低了整合对不动产权利人的影响。
2014年《不动产登记暂行条例》(下称《暂行条例》)颁布，实现了登记依据的统一。不动产登记依据的统一至少有两个层次：一是在物权实体法层面上的统一，二是在不动产登记程序上的统一。物权实体法层面的统一的基础在当时是《物权法》。《暂行条例》在程序方面做了统一规定，改变了分散登记下土地、房屋、林地、草地、海域等各种不动产在登记时适用不同的规则的局面。此后，原国土资源部根据《暂行条例》第29条的规定会同有关部门制定了实施细则，并通过登记规程等规范性文件明确了不动产登记的技术细节。
2015年底，国家、省、市、县四级不动产登记职责和机构全部整合到位，普遍设立了登记局(处、科、股)和登记中心，基本实现了登记机构的统一。
2015年2月，原国土资源部颁布《关于启用不动产登记簿证样式(试行)的通知》，要求自2015年3月1日起，全面启用《不动产登记簿》《不动产权证书》《不动产登记证明》和《不动产登记申请审批表》等统一的不动产登记簿证样式，并要求符合条件的地区，采用电子登记簿。为登记簿册的全面统一奠定了基础，2016年全面实现颁发新证、停发旧证。2017年，所有市县登记系统接入国家级不动产登记信息管理基础平台。
不动产统一登记的本源意义：物权公示公信
不动产登记，无论是分散登记还是统一登记，其理论基础和基本功能都需要从物权公示公信的角度进行理解。
物权的公示是指物权在变动(设立、变更、转让和消灭)时，必须将物权变动的事实通过一定的方法向社会公开，从而使第三人知道物权变动的情况，以避免第三人遭受损害并保护交易安全。
《民法典》规定了物权公示原则，其第208条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”《民法典》物权编第二章第一节专门对不动产登记作了规定。
物权公信是指物权发生了变动并依法进行了公示，则即使依法公示的物权不存在或存在瑕疵，但对于信赖该物权的存在并已从事了物权交易的人，法律仍然承认其交易具有与真实的物权存在时相同的法律效果。《民法典》第216条规定“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”，第217条进一步规定不动产权属证书记载的事项与不动产登记簿记载不一致的，“除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”，就是对不动产登记簿公信力的规定。《民法典》第311条善意取得规定中关于不动产善意取得的规定，以及第222条关于登记错误赔偿的规定，都体现了不动产登记的公信力。
不动产分散登记在不动产物权公示公信方面也发挥了一定的作用，但在效率和准确性方面存在较大问题。相信随着统一登记的全面实施，不动产登记在不动产物权公示公信方面将发挥更好的作用。
不动产统一登记有何作用
王广华在总结过去十年不动产统一登记工作时，强调了不动产登记积极服务和支撑中国经济社会发展的作用和目标。这种辅助和支撑作用主要体现在三个方面：
一是登记对党和国家重大改革任务的服务和保障。王广华在讲话中指出“产权制度改革拓展到哪里，确权登记就服务到哪里”。例如，为服务林权制度改革，不动产登记部门积极探索清理规范林权确权登记历史遗留问题路径方法；为优化营商环境，累计出台百余项改革举措，最大限度地减环节、减材料、减时间、减成本，一般登记和抵押登记实现5个工作日内办结，中国财产登记指标世界银行营商环境评价全球排名从41名提高至28名。
二是积极推动自然资源统一确权登记制度落地。2016年中央深改组第29次会议审议通过《自然资源统一确权登记办法(试行)》，明确以不动产登记为基础，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源所有权统一进行确权登记，2017年在12个省份部署试点，目前已经实现海南热带雨林国家公园等首批重要生态空间的登簿。自然资源统一确权登记制度落地，有力支撑了生态文明建设。
三是不断推进规范化、标准化、信息化建设，全面推进不动产登记的电子化和数字化，探索发挥不动产登记数据对国家治理和社会治理的辅助和支撑作用。不动产登记数据库汇集海量登记信息，是一座数据富矿。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要更加快捷、精准、全面的不动产登记信息服务。
王广华在讲话中，要求巩固提升不动产登记数据质量，深化登记信息共享应用，深挖登记数据价值，强化数据分析；在扩大成果应用的同时，要求不动产登记部门重视不动产登记信息的安全，加强信息安全防护。不动产登记数据信息量大，即时性高；既覆盖全国，又能聚焦地方，运用得当，将为房地产宏观调控的科学决策，房地产方面税收的准确征管等提供有效的支撑。
必须指出的是，我们不能因为不动产统一登记可以为房地产方面的税收征管提供支撑和辅助，就把不动产统一登记的全面实施和是否开征房地产税简单地联系起来。这种误读在十年前启动不动产统一登记时就有了。
如前所述，不动产统一登记的理论基础和功能应该从物权公示公信，保障不动产交易安全，保护不动产权利人的合法财产权来理解。物权保护制度与税收征管制度是两种不同的制度安排，实施不动产统一登记制度的目的不是征收房地产税。事实上，即便不动产统一登记尚未全面实现，假设中国决定征收房地产税，其一样是可以实现的，只是税务机关需要分别从房屋登记机构和土地登记机构获取房屋和土地登记信息，并进行综合汇总。因此，不应简单地将不动产统一登记与征税联系到一起。
经过十年的不懈努力，中国的不动产统一登记已经从蓝图变成了现实。从制度层面看，以《民法典》为统领，以《不动产登记暂行条例》为核心，以实施细则、操作规范、地方性法规等为配套支撑的不动产统一登记制度体系基本成型；从分散到统一，从城市房屋到农村宅基地，从不动产到自然资源，覆盖所有国土空间，涵盖所有不动产物权的不动产统一登记全面实施。但这并不意味着我们的制度建设和工作已经完成。
王广华在谈及不动产统一登记今后的工作时，提到了“四个一”——出台一部法律，即不动产登记法；制定一套标准，即不动产登记操作和服务标准规范；夯实一个底板，即不动产产权数据库；建强一支队伍，即不动产登记队伍。“四个一”和2013年提出的“四统一”遥相呼应，其实现将有力地补强我国的不动产统一登记制度。
未来，随着各方面制度的不断完善，相信不动产统一登记制度将能更好地保护不动产权利人的财产权，为社会经济发展提供助力和基础，为国家治理提供数据支撑。
(作者系北京大学法学院教授)
本文仅代表作者观点
《中国新闻周刊》2023年第19期
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《 不动产统一登记：是什么？为什么？ 》（ 2023-06-10版）
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