老破小有了新出路?

发布时间:2024-06-24 11:18:12 来源: sp20240624

  《中国新闻周刊》记者 张馨予

  发于2024.5.27总第1141期《中国新闻周刊》杂志

  原拆原建——也就是将年久失修的住宅楼拆除,原址再建新楼,让居民原地换上新房——无疑是今年城市更新里的热词。

  面对这一新事物,北京、上海、杭州、广州等地都在谨慎探索,也碰到了层出不穷的难题,例如一些老旧小区的居民无法就原拆原建达成共识,一些原拆原建项目在推动过程中缺少政策支持。

  老旧小区原拆原建为什么这么难?政府在老旧小区原拆原建中应当发挥什么作用?未来原拆原建应获得哪些政策保障?围绕这些问题,中国城市规划设计研究院院长王凯接受了《中国新闻周刊》专访。

  “是对以往大拆大建的一种纠偏”

  中国新闻周刊:这些年,为什么越来越多的城市开始探索老旧小区原拆原建?

  王凯:从源头上看,原拆原建是城市更新行动和老旧小区改造的一种方式。这几年,全国很多老旧小区通过更新改造得到了面貌改观。但还有一些房子存在的问题是无法通过维修来解决的。比如,有一批年久失修的房子,无法通过老旧小区改造政策进行维修加固;还有一批房子没有独立的厨房和卫生间,不是成套住宅。因此,出现了原拆原建这种解决当前危旧住宅基本使用问题和安全问题的改造方式。

  从居民居住的角度来看,无论是原先的城市更新还是旧城改造,老房子拆了,原住居民一般要搬到别的地方去居住。那么原拆原建,既改善了居民的居住生活条件,又保持了原来的社会结构,楼上楼下原有的邻里关系维持不变,这是一件好事。

  另外,一些历史文化老城的建筑有很多限制,包括建筑高度和建筑风貌等。过去,我们不太注重历史文化保护,通常是把老楼拆了再建高楼,这种方式会破坏城市的历史风貌,造成历史街区风貌的不协调。如果采用原拆原建的方式,拆除之后,在规划控制范围内,造一个高度不变或者略高一点的楼房,既解决了居民的住房问题,又保持了历史文化风貌。这种改造方式是对以往大拆大建的一种纠偏。

  还有一个重要的原因,在城市更新这项工作中“钱”是很重要的一个制约因素。原拆原建没有土地成本,原则上只有建造成本,整个项目的运作可以更容易地实现平衡。现在一些超大、特大城市的房价很高,与新购房屋相比,原拆原建中居民的资金投入就低了很多。因此,很多原住居民对原拆原建这种方式都有积极态度。

  过去新建住宅通常是由开发商成片开发,一次性需要开发10栋楼、20栋楼。而选择原拆原建,几十个住户自掏腰包,单栋楼宇也可以就地重建,更具有灵活性。

  中国新闻周刊:目前,全国多座城市都有老旧小区原拆原建的案例,各个城市的情况都不太一样,其中一个很大的区别是资金来源。上海的老旧小区原拆原建目前基本由政府出资,而杭州、广州等地,正在探索居民出资、政府补贴的模式,并且居民出资可能会占到大头。你怎么看这几座城市不同的原拆原建模式?

  王凯:地方政府对原拆原建的理解可能不太一样,各个地方财政状况也不一样,此外住宅本身的情况也有差异。

  我个人的观点还是倾向于居民要掏一点。这件事从本质上来看是为居民办好事、办实事,不要弄成政府包办,受益人也要有这方面的责任和意识。另外,房子如果是居民自己出了一部分资金建造,将来对它的使用和维护都会更精细。

  原拆原建中不同的改造、不同的方案乃至于后期不同的运营模式都要分别讨论。如果只是把原先危房不安全、不合理的结构改成安全的结构,再加上独立的卫生间,相对成本就比较低。如果增加了一些设施,比如两层地下车库,成本就会增加,但也要看这个车库是只解决这栋楼的停车需要,还是可以出让一部分给周边使用。再比如把一栋6层住宅拆除,建成7层住宅,一楼是底商,那么底商的权属方会有收益,这些账都要算清楚。

  总的来说,我觉得原拆原建要因地制宜,不同项目,政府支持、居民分担的比例要算清楚,收益的分配也要算清楚。

  “城市更新是件长期的事”

  中国新闻周刊:正是因为原拆原建牵扯各方的成本和收益,所以这个事情并不容易。据你所知,最难的环节是什么?

  王凯:首先是居民达成共识很难。要建成一个什么样的房子,是造价3000元/平方米的房子还是造价5000元/平方米的房子,这需要形成共识。另外,房子改造完了以后,是否要增加附属功能,比如配套设施和地下车库,这既涉及成本,又涉及使用。不是所有居民都会同意修地下车库,因为这会增加很多成本,不开车的居民很可能会反对。

  其次是房屋长期的维护。最好不要出现拆完重建后过几年又拆的事情,动土毕竟是大事,需要注重建好以后的使用和维护。如在房屋后续使用中,建立房屋体检制度,随时发现并解决使用中存在的问题,新加坡就有类似的规定,不管多少年前造的房子都要进行定期粉刷,这样再老的房子任何时候看起来都很干净,而不是破旧的感觉。同时包括房屋的设备,如管道要定期检查更换等。这样房子通过经常性的小修小补,建成50年都可以正常使用,而不需要整栋楼进行改造。

  近年来,住建系统正在推进基于住房、小区、社区、街区层面的城市体检,城市更新工作也是秉持“先体检后更新,无体检不更新”的原则。换个角度来看,虽然原拆原建对居民是件好事,如果当年这个房子建筑结构上没问题,定期检查维护,就少了很多折腾,减少了社会资源的浪费。

  中国新闻周刊:你提到居民达成共识很难,成都有一个万人小区试图走自筹自拆自建的路,但同意率卡在了99%。对于原拆原建项目,居民同意率达到多少就可以视为生效?一定要达到100%吗?

  王凯:我认为,这个事情需要大家都认可。即使居民同意率达不到100%,也要有后续机制和办法来规避可能的风险。

  我在苏州调研时发现,一个老旧小区加装电梯,不是从底层开始,而是从3层才开始有电梯,这种方式既符合现在1到2层居民不愿意装电梯的意愿,也预留了新搬进来的居民希望装电梯技术上的可行性。

  城市更新是件长期的事,不是一次行动就能解决所有问题,因为社会不断地变化,人的需求也在不断地变化,年轻人对住房会不断有新的需求,那么房子就可能会一次次需要更新和改造。

  中国新闻周刊:自发的原拆原建,在取得所有居民同意上存在难点,这个难点怎样去突破?因为有的房屋可能确实需要改造了,但卡在某个地方,如何突破这个障碍?

  王凯:要让原拆原建事情做成,最简单和最直接的出发点是建筑安全——如果这是一栋危房,就不得不拆,这时房屋安全鉴定就很重要。D级危房原则上是必须要动的,C级危房鼓励通过各种方式改造。

  房子到底要不要改造,居民在生活中一定有感觉。一些30年前建造的房子,因为楼板、墙体薄,楼上小孩跑几步、隔壁居民晚上12点看电视,噪声就很大。

  有位专家说,老旧小区改造,是要解决几个最基本的问题:一是“听得见的好房子”,隔音问题有没有解决?二是“闻得见的好房子”,管道串不串味?三是“看得见的好房子”,房子漏不漏水?过去经济条件受限,这些好像都不是什么事,现在可能就是非常影响居住质量的事了。

  中国新闻周刊:有的房子如果没有安全问题,只有品质问题,而居民又有资金条件对房子进行重建,那么他们就可以发起原拆原建了吗?是否应有明确的标准?

  王凯:现在还没有明确的政策。一般来讲,启动原拆原建是问题比较多、建设比较早的房子,比如上世纪六七十年代盖的住宅。

  如果没有安全问题,只是品质问题,这房子要不要原拆原建?我觉得要看居民的意愿。而且居民可能自然而然会形成两种立场。如果居民对拆建的同意率达不到一个合理比例,这事就做不成。

  “政府要发挥好引导作用”

  中国新闻周刊:浙江省发布的《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见(试行)》,提出要推进城镇老旧小区改造自主更新试点工作,明确了“政府引导、业主主体,因地制宜、分类指导,保障安全、优化流程,自愿申报、试点先行”的原则。我们应该怎样理解“政府引导、业主主体”的原则?

  王凯:以业主意愿为主来推动拆建工作是最基本的出发点,原拆原建是件好事,政府在其中一定要发挥引导作用,如基层的党组织、基层的居委会要发挥组织作用,在居民达成共识的基础之上,政府要助一臂之力让原拆原建更加合法合规。一个项目是否符合规划的要求?新造的房子是否符合现在住宅的一系列技术规范?新造的房子在消防安全等问题上是否达标?这些方面都应该是政府引导、严格管理,并在政策上给予一定的扶持。原拆原建项目的启动从前期的立项,到后期的施工,再到竣工验收,都要政府规范化的管理,有一整套规范化的施工流程和验收管理制度。

  中国新闻周刊:如你所说,这其实涉及原拆原建时政府和居民的不同分工。但据我们所知,目前,原拆原建仍然缺乏制度保障,一些项目推动的难点之一在于政策依据不够,未来可能有更多政策出台吗?

  王凯:我希望未来各地政府能够出台成套的政策,从立项到施工建造,再到运营维护,全过程有一整套的制度予以保障。现在我们看到的相关文件,基本都是住建系统出台的,今后应由政府层面出台更全面的政策,以确保原拆原建的整个过程中不出现违规操作,以及保障资金安全和后续运营维护。

  要鼓励已经做成原拆原建的地区继续尝试、继续探索。一个项目做完,发现哪里需要政策打补丁,就继续完善既有政策。在多次实践和总结经验之后,这件事可能就没那么复杂了。

  中国新闻周刊:在没有成套政策出台之前,这么多环节中,是否有哪些环节特别需要先有一些相关的条例出来?

  王凯:首先是规划环节。原来的土地出让,只关乎这块地拍卖出去到底是盖住宅,还是盖商店、盖工厂,没有把住房拆了又盖住房的。那么这件事规划上是否许可,新建住宅可否增加面积、突破原有的容积率,建筑体量“宽一点、胖一点、高一点”是否许可,都与规划相关。我认为,规划政策要支持和鼓励原拆原建,因为这是城市更新中比较新又比较好的一个类型,可以在投入资金较少的前提下解决居民的实际问题。

  其次是资金环节。需要更多的金融政策对原拆原建给予支持和鼓励,比如可以发放低息贷款。毕竟一栋楼的居民,他们的存款和收入可能千差万别,如果这栋楼要原拆原建,经济条件不好的居民是不是可以申请一笔贷款,有了金融政策的支持,资金的问题就有可能解决。

  中国新闻周刊:你刚才提到了住宅原拆原建后,增加面积、突破容积率的问题。但是很多城市对于容积率和建筑高度有比较严格的限制,这种突破是否可行?

  王凯:一般来说,对于容积率等指标,规划部门有明确要求。比如在北京,二环以里的城市建筑高度,甚至风貌、色彩等都有明确的规定,在建设中就要严格按照规定来。

  但这些管控要求在原拆原建具体工作中也有值得探讨的地方。比如一个地区的建筑高度控制在20米以内,如果原拆原建后室内净高每层增加一点,整个建筑从20米增加到21米,其实从外部看不太出来,但是居民的居住感受会舒适很多。这样是否可行就要看规划部门的意见,需要比较精细化地讨论这件事。

  中国新闻周刊:确实,原拆原建是很需要精细化管理的一件事,那么你认为,原拆原建未来有可能成为城市更新的大趋势吗?

  王凯:我认为原拆原建会是一个趋势,但不一定会是大趋势,因为这件事仍然众口难调。房改前,原拆原建做起来也许比较简单,因为都是单位住宅,一栋楼的居民都是同一个单位。商品房时代居住人群多元,收入水平差距大,年龄差距大,原拆原建就不太容易了。现在各地原拆原建能够做成,无论是地方政府还是原住居民都很有勇气。

  另外,我希望原拆原建要更加具有前瞻性,不应该就房子论房子,而是要考虑到房子和城市的功能关系。这样才不会建好之后发现不满意,或者与城市功能有矛盾,又要再原拆原建一遍。

  比如重建后的住宅可以加一层底商,这就解决了老旧小区附近商业短缺的问题;比如在建设的过程中可以更多考虑减碳问题,因为拆房子、建房子都是一个产生碳的过程,所以要更多地用绿色的材料、绿色的技术、绿色的建造方式。只有把事情做到位,才能真正建设面向未来的好房子。

  《中国新闻周刊》2024年第19期

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